湖南湘西自治州曾經(jīng)的民營企業(yè)家田茂平怎么也沒想到，自己會變成今天這個樣子。
14年前，他全額墊資為當?shù)乜h政府修路，是實力雄厚的老板、政協(xié)委員、人大代表、“鳳凰縣最好的民營企業(yè)家”，而現(xiàn)在，他是一個歷經(jīng)艱難維權(quán)、債務(wù)纏身的窘迫窮人。
這一切，都與州里當年的一份紅頭文件（下文稱“3號文”）有關(guān)。因為這份紅頭文件，他的上億工程款遲遲未能結(jié)算，約1500萬元的交通干擾費“合法消失”，直至他耗費十年時間維權(quán)，才從法院得到勝訴判決。
多年來，田茂平一直在追訪那份引發(fā)近十年糾葛的紅頭文件，2018年10月29日，田茂平向湘西州住建局申請信息公開，想見一下當年這份“神秘”紅頭文件的真貌，然而，令他驚詫的是，11月26日，住建局書面回復(fù)稱：這份文件7年前就已無法找到。
12月13日，田茂平站在國道209上，這條鳳凰縣的“城北大道”當年由他“擴建拉直”，因為一份文件，他的命運發(fā)生逆轉(zhuǎn)。澎湃新聞記者譚君 圖
億元工程款，首次審計就被“砍”掉一半
國道209是湘西州進入鳳凰古城的唯一道路，在鳳凰縣城區(qū)，該路又稱“城北大道”。2018年12月13日，站在這條當年由他全額墊資修建的大道上，田茂平百感交集。當年，他們將原由山體夾著的狹窄國道進行“擴建拉直”，路面兩邊各擴寬50米，拉直2公里。現(xiàn)在，這條道路整日車流不息，自2008年竣工至今未曾翻修。
“在山區(qū)修路與別處不同，需要‘炸山’。當年修這個路，流了我多少血汗，當時只有一個想法，將這個工程做出口碑來。”田茂平對澎湃新聞?wù)f，他根本沒想到，這個“公家”的業(yè)務(wù)，后來會出現(xiàn)長達7年的“結(jié)賬糾紛”。
湖南高院的民事判決書顯示，2004年7月，田茂平擔任項目經(jīng)理的公司（乙方）與鳳凰縣建設(shè)局（甲方，后改名住建局）簽訂合同，建設(shè)局將鳳凰縣城北大道建設(shè)工程發(fā)包給乙方。合同規(guī)定，乙方全額投資，按實際工程量結(jié)算。隨后，田茂平陸續(xù)出資712萬元用于拆遷安置。2006年8月至10月，鳳凰縣建設(shè)局陸續(xù)還款378萬元，余下的334萬還款期限不明。2008年6月，城北大道建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格。同年8月，該工程款經(jīng)鳳凰縣建設(shè)局審核，確認總造價為1.18億元，雙方簽字蓋章認可。
但是，田茂平?jīng)]有照單收到工程款。因為根據(jù)規(guī)定，政府工程的決算必須接受審計監(jiān)督，盡管城北大道并未按照招投標法進行招標。對于未招標的原因，在后來湖南高院的法庭上，鳳凰縣建設(shè)局副局長樊朝勇的回答是：“政府沒錢弄這個事（修城北大道），田茂平初步具有這個實力，他有相關(guān)的資金及設(shè)備，其他人沒有這個實力接手。”
吉首進入鳳凰古城的必經(jīng)之路，城北大道。當年被田茂平開山破石劈出來的道路兩側(cè)，現(xiàn)在已經(jīng)建滿了房子。本文圖片均由 澎湃新聞記者 譚君 攝
原城北大道建設(shè)指揮部常務(wù)副指揮長、曾任鳳凰縣法院院長的麻壽貴對澎湃新聞?wù)f，“城北大道當時是鳳凰縣最大的工程，田茂平是當時是鳳凰縣最好的民營企業(yè)家，他此前在外地搞過很多工程，大型設(shè)備、技術(shù)團隊都非常好。后來整個工程歷時4年，很順利，多次爆破作業(yè)，亦無傷亡事故，路也無質(zhì)量問題。”
在當時，審計是田茂平拿到工程款的必經(jīng)之路，然而，他很快陷入了一場審計“拉鋸戰(zhàn)”。
據(jù)湖南高院判決書，鳳凰縣審計局此后對城北大道進行了為期3年多的審計，審計時間自2008年11月3日至2011年12月20日，并于2012年1月17日作出了審計決定，審定城北大道項目工程總造價9223萬余元，建設(shè)單位多計工程造價2634萬元。
根據(jù)《政府投資項目審計管理辦法》，“審計報告應(yīng)當在審計實施日起3個月內(nèi)出具。特殊情況確需延長審計期限時，應(yīng)報經(jīng)審計計劃下達機關(guān)批準。”這個墊資工程，為何審計三年多？
澎湃新聞從一份鳳凰縣政府《鳳凰縣關(guān)于落實重慶天字實業(yè)集團有限公司信訪問題的情況匯報》（送審稿2011年11月30日）中看到，該材料稱，“3年來，審計組先后6次發(fā)出工程項目造價征求意見書，2011年7月，第6次審計后確定總造價為8836萬元，由于審計單位、建設(shè)單位和施工單位三方未達成統(tǒng)一意見，仍無法確定審計結(jié)果。”
“9223萬的審計是第7次審計，此前出過6次審計結(jié)果。”田茂平告訴澎湃新聞，城北大道不僅審計時間長，而且罕見地審計了7次。第一次審計在原造價基礎(chǔ)上核減了50%的造價，田茂平不服，之后6次，幾乎每次審計又都增加一點。盡管最終第7次審計只核減了20%，他仍不能接受——因為“交通干擾費”沒有計入。“我這是全額墊資的工程，扣掉利息錢，剩下的都是兄弟們的血汗錢，交通干擾費本來就是應(yīng)該給的，憑什么不給？”
所謂“交通干擾費”，據(jù)后來湖南高院判決書，根據(jù)合同約定和相關(guān)規(guī)定，工程受到行車干擾，就能依據(jù)一定的系數(shù)計取交通干擾費。
法院認定的證據(jù)證明，為保障國道的交通暢通，工程施工時確實受到行車干擾。比如，在迎接領(lǐng)導(dǎo)來鳳凰考察時，城北大道所有工程均停工休息，以及城北大道作為吉首通往鳳凰古城的必經(jīng)之道，為配合旅游經(jīng)濟發(fā)展，2004年至2007年共7個黃金周都停工。據(jù)鳳凰縣公路局統(tǒng)計，209國道施工路段的晝夜行車密度大于3000輛以上，據(jù)此可調(diào)整的系數(shù)為0.2。城北大道能計算交通干擾費1500萬元。
但是，在這個長達三年多的審計中，一份“神秘”紅頭文件，卻讓1500萬元交通干擾費“合法消失”。
12月13日，麻壽貴拿出當年城北大道“建筑安裝工程決算書”原件，該決算書載明其總造價為1.18億元，與法院最終認定的僅差400萬元。
7次審計與“神秘文件”的出臺
田茂平稱，最初的“異常”來自2009年1月，“當時，審計組成員段飛國私下與施工隊接觸，并提供了一份在原造價基礎(chǔ)上扣減5280萬元、幾乎核減50%金額的審計結(jié)論。”
澎湃新聞從一份鳳凰縣審計局2008年10月28日下發(fā)給“鳳凰縣城北工程建設(shè)指揮部、鳳凰縣建設(shè)局”的審計通知書中看到，審計組一共6人，組長是安國平，段飛國在審計組成員中位列第二。“因為縣審計局人手不夠，審不下這么大項目，請了段飛國的飛達工程造價咨詢公司進行審計。審計組里只有組長和廉政監(jiān)督員是縣審計局的人。”麻壽貴介紹。工商信息顯示，湖南飛達工程造價咨詢公司成立于2002年，注冊資本100萬，現(xiàn)任法定代表人段飛國，為最大股東，此前該公司的最大股東為段江琳。
“段飛國說可以提供‘一條龍服務(wù)’，給他兩三百萬幫忙費，就可以出具高額的審計結(jié)論。”田茂平說，他們當場拒絕，“段飛國非常惱火，說他飛達造價公司的法人代表是他親姐，湘西州建設(shè)局造價管理站站長鄒純科是他親姐夫，讓我等著瞧。”
在一份手寫的材料，以及接受澎湃新聞采訪中，麻壽貴說，“2009年1月3日，審計機構(gòu)出了第一份審計意見書，在未與甲方溝通的情況下，擅自將這份審計意見書私下與乙方見面，不負責(zé)任核減工程造價5200多萬元。事后我從雙方得知，乙方稱審計方向他們索取好處費，審計方稱乙方試圖行賄。總之，這是雙方私下見面導(dǎo)致的結(jié)果，顯然影響審計工作的正常進行。”
2018年12月13日，面對澎湃新聞采訪，曾任湘西州建設(shè)局造價管理站站長、現(xiàn)為州建設(shè)局房地產(chǎn)監(jiān)管科科長的鄒純科承認，段飛國和段江琳確為他的舅子和妻子，妻子確實一直在飛達公司上班，但是，“他們公司的經(jīng)營我從來不插手”。
12月13日，段飛國對澎湃新聞?wù)f，與田茂平方私下見面，“有這么一回事。”不過他表示，“我去的時候不知道是他們（田茂平方），喝茶坐了下，覺得好尷尬，立馬走了。”對于是否說過鄒純科是他姐夫一事，段飛國說，“沒有，這事和他（鄒純科）沒關(guān)系。”
田茂平稱，在那次與段飛國不愉快的見面后，2009年5月底的一天，在又一次與審計單位就造價問題的爭議中，段飛國突然拿出一份名為“州建價［2009］3號文”（以下簡稱3號文）的紅頭文件。
該文件是由鄒純科任站長的湘西州建設(shè)工程造價管理站，于2009年5月25日發(fā)給湘西州政府投資審計中心的。“你單位‘關(guān)于鳳凰縣城北大道土石方工程如何計取交通干擾費的請示’收悉。經(jīng)請示省造價管理總站研究同意，答復(fù)如下：湘建價［2006］18號文規(guī)定‘合同規(guī)定按實結(jié)算的工程，除土方工程不計交通干擾費外……’，文件中所指土方工程包含石方工程，即土石方工程均不計取交通干擾費。”文件還特意標注：答復(fù)人：向先平 審核人：鄒純科。
田茂平說，他看到這份文件，似乎看到了“萬丈深淵”。這份文件將“土石方”解釋為“土方”，稱石方不計取“交通干擾費”，而他的工程97%是石方工程，交通干擾費這一項的費用達1500萬元，不計算的話，他這全額墊資工程，就是真正的“賠本工程”了。
“小小一張紙片，可把我害慘了。”田茂平說。他生于1954年，土家族人，生性耿直，他曾擔任三屆鳳凰縣政協(xié)委員，后又任湘西州人大代表。他完全不服這個文件，“搞建筑的人都知道，在工程造價中，土方與石方是兩碼事。土方只要挖掘機到場，上車運走就行。石方不但需要機械打眼、爆破，而且裝運難度大。石方施工成本高得多，怎么能混為一談？”
州建價［2009］3號文復(fù)印件。
“都是他弄的，我只是簽了個名”
田茂平首先懷疑的，是文件的真實性。自從段飛國將那份“紅頭文件”在他面前出示過一次之后，他就再也沒見過這份文件的原件了。他認為，3號文的出臺不是合法的，以致于對方不敢再拿出來。
12月13日，鄒純科對澎湃新聞?wù)f，3號文的出臺，來自于州政府投資審計中心劉學(xué)軍的咨詢請示，他們才答復(fù)的。
隨后，在鄒純科辦公室的樓下，湘西州建設(shè)局建設(shè)工程造價管理站，澎湃新聞?wù)业搅?號文上的“答復(fù)人：向先平”。二樓辦公室外，掛有工作人員“向先萍”的牌子。向先萍說，向先平是她的曾用名，3號文上那個字確實是她簽的。但是，“（3號文）不是我答復(fù)的，整個文件都是鄒站長起草的，他弄的，那天他急著要帶去鳳凰，叫我簽個字。他（鄒純科）是領(lǐng)導(dǎo)，需要一個經(jīng)辦人，所以找了我。”向先萍還說，后來州紀委督查室也來查過，“又要我補簽幾份（文件），剩下的我都沒簽了。”
州政府投資審計中心是否發(fā)過土石方工程如何計取交通干擾費的請示函？“我都不知道，（請示函）我沒看到過，也沒聽說過。”向先萍說。
澎湃新聞注意到，工商登記顯示，向先萍在湖南飛達造價咨詢公司任監(jiān)事。對此，向先萍說，“他們公司需要造價師達到一定人數(shù)，就把我的造價師證拿去掛在那里。只是掛在那，我沒拿一分錢，也沒有任何股份。我們還有一個副局長也是掛在那里給他們當副總經(jīng)理。”
當日，澎湃新聞來到湘西州審計局，在位于5樓的州政府投資審計中心，人事工作人員撥通已經(jīng)退休的劉學(xué)軍的電話。在電話里，談到3號文，劉學(xué)軍說，“這些都是他（鄒純科）弄的，我只是蓋了個章。”對于審計中心是什么時候遇到了土石方計費問題的，劉學(xué)軍說，“一開始沒有這個問題，是后來談不下去了，才要發(fā)這個文。”
那么，3號文的出臺，將對田茂平產(chǎn)生損失1500萬元的重大不利，文件審核人鄒純科又如何看？
面對澎湃新聞的采訪，鄒純科說，“人家（審計中心）問我們，我們不能不答，畢竟涉及一千多萬的國家資金，我還請示了省里的。當然，他的現(xiàn)實損失確實也存在。按說，他（田茂平）拿到這個文件后應(yīng)當主動來找我，說明一下情況，打個報告什么的，我?guī)黄鸬绞±锶ァ５恢睕]來找我，反而去舉報告狀去了。”
鄒純科還介紹，除了在城北大道項目的審計中用過，3號文此后沒有再使用過，“州里沒有那么大的需要推山的土石方項目了。”
“他搞這個文件，明顯就是給我的項目量身定制的，我還能相信他，去找他為我做主？”田茂平對澎湃新聞?wù)f，“我這個項目從立項到規(guī)劃設(shè)計，征地拆遷到施工建設(shè)，全是我個人全額出資，政府沒出一分錢，每一分都是我的血汗錢，我哪還有錢去賄賂他們，我自己去找不行？”
就這樣，田茂平帶著“討伐3號文”的材料，開始了“信訪”，“去省城，去北京，去找3號文的‘爺爺’和‘父親’”。在田茂平的表述中，“爺爺”是指湖南省住建廳，“父親”是指湖南省建設(shè)工程造價管理總站。
湖南省程序法學(xué)研究會會長、湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授黃捷告訴澎湃新聞，3號文只是政府職能機構(gòu)之間的內(nèi)部咨詢回復(fù)，屬于政府行政性工作，不是規(guī)范性文件，也不是對外的具體行政行為，不存在行政相對人，不屬于現(xiàn)行的行政訴訟范圍。也就是說，田茂平不能針對此文件去提起行政訴訟或者行政復(fù)議。但是，“既是職能性的行為，當然可以進行監(jiān)督。首先，上級機關(guān)可以監(jiān)督，其次，監(jiān)察機關(guān)可以監(jiān)督，可以申請啟動相關(guān)單位調(diào)查是否存在違法或者犯罪。”
“主要是地方政府的問題，虧本干活誰給你干？”
歷經(jīng)曲折之后，令田茂平不敢相信的是，2010年7月2日，他等來了為3號文的“強化版”——湘建價函[2010]15號文（以下簡稱15號文）。
該文件是湖南省建設(shè)工程造價管理總站專門發(fā)給田茂平所在的天字公司的，并抄送湖南省信訪局和田茂平。文件稱：土方工程包含石方工程，土方工程不計交通干擾費；州建價［2009］3號文關(guān)于交通干擾費的解釋與我站湘建價價［2006］18號文（以下簡稱18號文）的規(guī)定一致。
對此問題，省建設(shè)工程造價管理總站答復(fù)澎湃新聞稱，他們是按省信訪局和省住建廳的要求作出的15號文，“只是重申18號文的解釋精神，不存在追認（3號文）一說。”該站辦公室陳姓負責(zé)人還介紹，“這個15號文下發(fā)時，可能確實存在不嚴謹?shù)牡胤剑热邕@份函文中，一眼望去，就有兩處錯誤，住建廳的‘廳’字、自治州的‘治’字都漏掉寫了。”
但對田茂平而言，“拿到文件那一刻，整個人都涼了。”
3號文的解釋，到底是否合法合理？
澎湃新聞查閱18號文發(fā)現(xiàn)，“合同中規(guī)定按實結(jié)算的工程，除土方工程不計算外，市政工程的交通干擾費的計取仍按湖南省95市政工程單位估價表和相關(guān)解釋執(zhí)行。”95市政工程單位估價表則規(guī)定，“不能封閉而必須維持通車的工程，其受行車影響部分人工和機械臺班根據(jù)機動車行車密度乘下述系數(shù)調(diào)整”。
湖南省建設(shè)工程造價管理總站負責(zé)人謝小成介紹，根據(jù)上述文件精神，交通干擾費的計取，取決于工程是否封閉施工。如果不封閉施工，則勢必使施工方為保障通車而出現(xiàn)增加人工和設(shè)備設(shè)施，以及因停工導(dǎo)致機械人工閑置等效率降低，而造成現(xiàn)實損失，因而在工程總造價中應(yīng)當給施工方計取交通干擾費。如果封閉施工，則不存在以上情況，自然就不存在計取該費用。土方工程，在建筑行業(yè)內(nèi)，因不存在不能封閉施工的情形，所以不計取交通干擾費用。石方工程，如果確實不能封閉施工，可以計取交通干擾費。
那么田茂平施工時的石方工程，是否是不能封閉施工的呢？
湖南高院判決書顯示，原被告雙方均認可，城北大道在施工過程中沒有封閉。鄒純科也承認，“城北大道建設(shè)時，為保障原國道暢通，實際是未全封閉施工的，且工程需要開山，兩邊的山都要推一半，對交通肯定有干擾。”
3號文中將“土方”解釋為“土石方”，這個對嗎？
“在建設(shè)工程領(lǐng)域，大家約定俗成的將土石方簡稱為‘土方’，所以土方包括土石方。”謝小成說。
那么，3號文出臺后，將“石方”工程歸入了“土方”工程，使應(yīng)當計取交通干擾費的石方不能計取該費用，這樣做對嗎？
“州里打報告請示時，我們是針對文件本身的‘土石方’字面含義答復(fù)，可能并不了解具體的工程項目情況……這個事，主要是地方政府的問題，該給人家的就要給人家，虧本干活誰給你干？”謝小成說。
湘西州住建局答復(fù)：3號文早就無法找到。
又過4年官司贏了，3號文卻不見了
2012年1月17日，田茂平信訪失敗后，鳳凰縣審計局依據(jù)3號文，未計算石方交通干擾費，對城北大道項目作出了第7次審計結(jié)果——總造價9223萬元。
同年3月16日，田茂平所在公司向湘西州審計局申請行政復(fù)議，提出該審計決定侵犯了他的合法權(quán)益。
然而，5天后，田茂平就收到了“不予受理”的審計復(fù)議申請決定書。湘西州審計局認為，被審計單位是鳳凰縣建設(shè)局及鳳凰縣城北大道工程建設(shè)指揮部，田茂平所在公司不屬于被審計單位，不能提起行政復(fù)議。
“我真的不知道怎么辦了，這樣一個文件，明明其出臺有問題，明明實際影響我的權(quán)利，我卻一點辦法都沒有。”田茂平說，那段時間是他感覺最黑暗的時刻，他面臨不公，更面臨資金周轉(zhuǎn)的壓力，為此他變賣施工設(shè)備，從一個企業(yè)老板轉(zhuǎn)身為債務(wù)累累的窮光蛋。作為當年城北大道建設(shè)指揮部的負責(zé)人，麻壽貴也表示同情，“換其他人，早跳樓了。”
然而，命運還是給田茂平開了另一扇窗。田茂平所在公司以合同糾紛，隨后將鳳凰縣住建局告上法庭。
2012年5月7日，湘西州中院立案受理，并于當年7月11日作出判決。澎湃新聞注意到，法院根據(jù)最高法的司法解釋，認為審計機關(guān)對建設(shè)單位投資項目進行的審計結(jié)果，對施工單位的造價決算不具有約束力，認定城北大道的工程造價為此前核定的1.18億，而非審計局核減之后的9223萬元，判決住建局應(yīng)將2634萬元欠款及利息支付給田茂平公司。但住建局不服“交通干擾費被計取”而提出上訴，田茂平也因別的原因上訴。湖南高院二審裁定發(fā)回重審。
2014年10月的重審中，縣住建局將“3號文”作為一項重要證據(jù)提交，擬證明：本案工程不計取交通干擾費。然在，住建局提供的只是一個復(fù)印件，而不是3號文的原件，湘西中院對該證據(jù)不予采信。
不過，交通干擾費的問題仍是庭審焦點。
法院委托的鑒定機構(gòu)認為，該工程造價為9901萬元，交通干擾費為1495萬元。與此同時，2014年9月10日，湖南省工程造價管理總站一改在3號文、15號文中對“土方和土石方”進行咬文嚼字式答復(fù)的立場，在田茂平公司交通干擾實際存在的報告材料中，蓋章答復(fù)稱：“如果實際遇不能封閉等特殊情況，本著實事求是的原則，可另行計算交通干擾費。”
湘西中院采信了此證據(jù)，認定交通干擾費應(yīng)當計取，并確定城北大道工程總造價為1.14億元。這與當年城北大道工程指揮部決算審定的1.18億只差400萬元。重審還判決鳳凰縣住建局應(yīng)支付2000多萬的欠款及自竣工以來的相應(yīng)利息。
鳳凰縣住建局再次以3號文為由上訴，2015年9月22日，湖南高院作出終審判決，維持湘西中院判決，并要求鳳凰縣住建局再補支付部分利息。